《河南省自然资源厅关于印发2021年全省自然资源所有者权益管理工作要点》第四条提出：“全面推进新形势下土地储备创新发展”，结合开封市实际工作，谈几点集体建设用地纳入土地储备工作的思考：

一、《民法典》第三百四十四条规定：建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。第三百四十七条规定：设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。第三百六十一条规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。

    综上，目前集体建设用地使用权的具体内涵在法律上不明确，给集体建设用地如何纳入土地储备造成法律障碍。

二、土地管理法实施条例（修订草案）规定：国务院总理李

克强4月21日主持召开国务院常务会议，通过《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》。该修订草案第十九条：国家建立土地储备制度。储备的土地应当产权清晰，供应前应当完成前期开发，具备动工开发条件，并依法完成压覆重要矿产资源、地质灾害危险性等事项的统一评估。

修订草案第四节内容中对集体经营性建设用地入市情形有详细规定，比如：优先使用存量集体经营性建设用地；土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用；应当依据国土空间规划出具拟出让、出租等的集体经营性建设用地的规划条件；土地所有权人应当将集体经营性建设用地出让、出租等方案和农村集体经济组织决议情况报县（市）人民政府审查；土地所有权人不得违反约定提前收回集体经营性建设用地使用权等等。

以上规定，都对集体建设用地如何纳入土地储备明确了相关路径，如何操作还需省级、市级层面出台实施细则。

三、集体建设用地纳入土地储备前需完成的工作。笔者认为，需完成如下事项:（1）集体建设用地权属清晰；（2）国土空间规划对集体经营性建设用地覆盖到位；（3）集体建设用地基准地价体系已发布实施；（4）压覆重要矿产资源、地质灾害危险性等区域评估已完成。这些前置工作都将直接影响集体建设用地能否纳入土地储备。

四、集体建设用地纳入土地储备对水资源承载力的影响。随着集体建设用地纳入土地储备等入市工作的开展，势必在未来时间段对开封市水资源承载力提出新的考验。据黄河水资源公报，2019年黄河流域水资源总量为797.5亿立方米，开发利用总量为556.0亿立方米、开发利用率达70%，其中地下水开发利用量为114.4亿立方米，占比21%。黄河流域由于水资源总量贫乏，时空分布不均，且实际开发利用率远超国际公认的40%生态警戒线，形成了一系列水生态、水环境、水安全问题。

因此，集体建设用地纳入土地储备工作须统筹考虑地表水与地下水资源，把水资源作为刚性约束，开展水资源承载能力评价，提高水资源利用效率。按照水源涵养区、生态脆弱区、粮食主产区、能源基地、河口三角洲等不同区域，摸清水资源状况及变化，评价区域水资源承载能力。建议在集体建设用地纳入土地储备工作环节中，由水资源主管部门出具明确意见作为开发建设的依据。

五、集体建设用地纳入土地储备对碳中和的影响。我国政府明确：2030年前碳达峰，2060年前碳中和。所谓碳中和是通过碳减排、碳清除等手段达到二氧化碳排放量等于消除量的数量平衡。这些需要自然资源管理和国土空间治理的深度、广泛参与。随着集体建设用地纳入土地储备等入市工作的开展，这些招商引资的工商业建设项目或多或少会对乡村自然生态系统和自然资源本身会产生影响，给自然资源管理带来挑战。笔者查阅资料发现，建设用地扩张等土地利用变化是碳排放的第二大来源。

一边是集体建设用地纳入土地储备这项工作中实现减排，一边是我省我市对能源资源的消耗不断增长、碳排放量不断攀升，两者之间的矛盾如何协调，我们必须积极应对。建议在集体建设用地纳入土地储备工作环节中，由生态保护部门出具明确意见作为监管依据。

六、集体建设用地纳入土地储备对相关土地管理工作的影响。开展集体建设用地纳入土地储备及入市工作，会使一些项目业主调整对国有建设用地购买的意愿，势必影响土地一级市场，影响土地出让金收入，影响市县两级政府对集体建设用地纳入土地储备的态度，对消化处置国有存量土地带来一定冲击。

    七、开展集体建设用地纳入土地储备工作，我市土地收储工作还需市、县区各级统筹力度、规范利益共享机制，使土地收储整合发力；还需进一步理顺市局、储备中心、国有平台公司关系，加强收储工作实现土地经营收益和收储运作效率最大化；加强土地开发项目运作、地块包装，促进土地资源升值；加强优化土地收储地块周边环境、完善公共设施，对出让地块包装加工，提高土地资源附加值，使收储土地有较大的升值空间。